Services publics numériques : un enjeu majeur pour la démocratie

Au cours des dernières années, la mul­ti­pli­ca­tion des tech­nolo­gies de l’in­for­ma­tion et de la com­mu­ni­ca­tion (TIC) et leur adop­tion général­isée ont favorisé la numéri­sa­tion des ser­vices publics. Ain­si, en 2022, les ser­vices infor­ma­tiques de l’État ont numérisé 83 % des 250 démarch­es admin­is­tra­tives les plus util­isées¹. La France est par ailleurs un acteur pleine­ment engagé dans le développe­ment d’un sys­tème d’information numérique de l’État mod­erne et répon­dant aux besoins des citoyens comme en témoigne sa 9^ème place au classe­ment de l’OCDE (note de 0.665 pour l’indicateur com­pos­ite), avec deux points forts : l’axe relatif aux don­nées util­isa­teur et l’axe d’ouverture par défaut des don­nées publiques².

Pour autant, la sit­u­a­tion reste con­trastée avec, d’une part, une mon­tée en puis­sance pro­gres­sive de l’usage des ser­vices en ligne (67 % des adultes ont effec­tué au moins une démarche admin­is­tra­tive en ligne) mais un renon­ce­ment encore fréquent (32 % des Français ont renon­cé à une démarche admin­is­tra­tive en ligne en 2021), révélant les lim­ites de la dématéri­al­i­sa­tion³. En effet, l’observatoire des ser­vices numériques de l’État⁴ d’octobre 2024 per­met d’identifier seize appli­ca­tions avec une sat­is­fac­tion util­isa­teur inférieure à la moyenne. En val­orisant l’avis de l’u­til­isa­teur, cette éval­u­a­tion con­tribue à ren­forcer le lien de con­fi­ance et à co-con­stru­ire avec lui des ser­vices publics numériques de meilleure qualité.

De nom­breux chercheurs s’intéressent à l’émergence, au développe­ment et à l’adoption des ser­vices numériques admin­is­trat­ifs et con­tribuent à la com­préhen­sion du « e‑Government⁵ ». Plusieurs fac­teurs con­courent au suc­cès de sa mise en œuvre par les infor­mati­ciens de l’État et son util­i­sa­tion par les citoyens : maîtrise tech­nologique, com­pé­tences humaines disponibles, com­préhen­sion des poli­tiques publiques et dis­po­si­tions de moyens financiers. La con­ver­gence de ces élé­ments per­met de déploy­er des ser­vices qui répon­dent aux attentes des citoyens, et par là-même, d’obtenir leur sat­is­fac­tion et leur confiance.

La con­fi­ance dans les ser­vices publics numériques est pro­téi­forme puisqu’elle s’exprime selon les modal­ités d’interactions : elle con­cerne la vision des citoyens pour le « Gov­ern­ment to Cit­i­zen » (G2C), celles des agents publics pour le « Gov­ern­ment to Employ­ee » (G2E), celle des entités publiques dans le cadre du « Gov­ern­ment to Gov­ern­ment » (G2G) et celles des acteurs privés dans le cadre du « Gov­ern­ment to Busi­ness » (G2B)⁶. En effet, cha­cune des par­ties impliquées dis­pose d’attentes dif­férentes. Tout d’abord, les citoyens recherchent des ser­vices publics sim­ples, ergonomiques et répon­dant à leur vie quo­ti­di­enne ; ils doivent pou­voir faire con­fi­ance dans la fia­bil­ité des infor­ma­tions détenues par l’administration, la con­for­mité de l’application des règles et la pos­si­bil­ité de réalis­er des recours.

Les agents publics appré­cient quant à eux de dis­pos­er de solu­tions effi­caces, com­plètes et s’intégrant à leur poste de tra­vail. Ils accor­dent leur con­fi­ance à des appli­ca­tions fiables tant sur la qual­ité des don­nées, l’exactitude des résul­tats obtenus et la sauve­g­arde de leur tra­vail. Par ailleurs, les entités publiques ont des besoins de con­fi­ance au-delà de la qual­ité des don­nées, puisqu’elles ont besoin d’un sys­tème d’échange d’information fiable et résilient (ex : le réseau inter­min­istériel de l’État opéré par la DINUM) ain­si que de garanties de disponi­bil­ité des appli­ca­tions en cas­cade (ex : la paye des agents de l’État est néces­saire pour la déc­la­ra­tion sociale nom­i­na­tive qui est indis­pens­able pour leur prélève­ment à la source, etc.). Enfin, les entre­pris­es ont besoin de davan­tage de sim­plic­ité et de lis­i­bil­ité afin de faire con­fi­ance à l’État et donc ensuite à ses ser­vices numériques. En effet, le nom­bre de procé­dures et d’interlocuteurs très élevé pour créer une entre­prise, assur­er sa ges­tion finan­cière et compt­able ou la clô­tur­er, fait actuelle­ment l’objet d’une cer­taine méfi­ance de la part des acteurs privés.

La con­fi­ance dans les ser­vices numériques de l’État est essen­tielle pour dévelop­per leur usage. En effet, lorsque les citoyens ont con­fi­ance dans les moyens numériques mis à leur dis­po­si­tion, ils sont plus enclins à les utilis­er au quo­ti­di­en pour leurs démarch­es admin­is­tra­tives mais égale­ment à les recom­man­der à leur entourage. Cela sim­pli­fie la vie des usagers, qui ne sont plus oblig­és de se déplac­er pour obtenir une infor­ma­tion ou trans­met­tre une infor­ma­tion. Les ser­vices publics sont égale­ment ren­dus plus effi­caces en per­me­t­tant de con­cen­tr­er les agents sur les actions à plus haute com­plex­ité et de ren­forcer le lien entre les citoyens et leur admin­is­tra­tion. Pour gag­n­er cette con­fi­ance, il faut que les ser­vices en ligne soient sécurisés, trans­par­ents, faciles à utilis­er et adap­tés aux besoins de cha­cun. C’est en répon­dant à ces attentes que les gou­verne­ments peu­vent encour­ager un plus grand nom­bre de per­son­nes à utilis­er ces out­ils numériques et ain­si réduire la frac­ture numérique⁷.

La rela­tion entre la con­fi­ance et l’usage des ser­vices numériques est bien con­nue des chercheurs. En effet, dès 1992 DeLone et McLean ont pro­posé un mod­èle (désor­mais inti­t­ulé le D&M Infor­ma­tion Sys­tem Mod­el) qui établit les rela­tions entre six dimen­sions clés du suc­cès des sys­tèmes d’information (SI) : qual­ité du sys­tème, qual­ité de l’in­for­ma­tion, util­i­sa­tion, sat­is­fac­tion de l’u­til­isa­teur, impact indi­vidu­el et impact organ­i­sa­tion­nel. En analysant de nom­breuses études, ils ont démon­tré que ces dimen­sions sont inter­dépen­dantes et essen­tielles pour éval­uer le suc­cès glob­al d’un sys­tème d’in­for­ma­tion, en par­ti­c­uli­er, il existe un lien direct entre la sat­is­fac­tion de l’utilisateur et l’usage du ser­vice numérique con­cerné⁸. Ce mod­èle très répan­du a ensuite été raf­finé en vue de met­tre en œuvre des ser­vices numériques qui ren­for­cent ce lien de confiance.

Les mod­èles récents de con­fi­ance soulig­nent l’im­por­tance de la qual­ité de l’in­for­ma­tion fournie aux usagers, de l’u­til­i­sa­tion de tech­nolo­gies sûres et maîtrisées, ain­si que du respect des principes démoc­ra­tiques dans le pays con­cerné. Lorsque les citoyens dis­posent des com­pé­tences numériques néces­saires, les recherch­es mon­trent une cor­réla­tion entre ces fac­teurs et l’adop­tion des ser­vices numériques.

Par exem­ple, les travaux de Thomp­son et al. révè­lent que la con­fi­ance dans les ser­vices numériques de l’É­tat repose d’abord sur la con­fi­ance dans le gou­verne­ment lui-même, avant de s’é­ten­dre aux tech­nolo­gies numériques. Cette con­fi­ance ini­tiale engen­dre générale­ment une sat­is­fac­tion de l’u­til­isa­teur, qui peut à son tour favoris­er une réu­til­i­sa­tion du ser­vice (Thomp­son, 2008). Il est donc cru­cial de tiss­er un lien étroit avec les citoyens. Les poli­tiques d’ou­ver­ture des don­nées et des algo­rithmes, pro­mues par la DINUM⁹¹⁰, con­stituent une approche promet­teuse en ce sens.

Par ailleurs, Alzahrani et al. enrichissent le mod­èle de DeLone et McLean en intro­duisant la notion d’an­técé­dents de la con­fi­ance, de ressen­ti des citoyens et des béné­fices asso­ciés à cette con­fi­ance¹¹. Pour instau­r­er la con­fi­ance, les auteurs soulig­nent l’im­por­tance de la qual­ité des ser­vices et des sys­tèmes numériques. Cette approche se con­cré­tise par des ini­tia­tives nationales ambitieuses telles que le plan d’in­vestisse­ment numérique¹² ou la stratégie numérique¹³. De plus, la répu­ta­tion d’un ser­vice et les expéri­ences passées des util­isa­teurs jouent un rôle déter­mi­nant. Un con­tribuable qui utilise régulière­ment « Impots​.gouv​.fr » sans ren­con­tr­er de dif­fi­cultés sera plus enclin à recom­man­der ce service.

Toute­fois, des fac­teurs pro­pres aux citoyens, tels que la maîtrise des out­ils numériques ou les démarch­es admin­is­tra­tives, influ­en­cent égale­ment leur adop­tion des ser­vices en ligne. Le rap­port du Défenseur des Droits souligne que nom­breux sont ceux qui ren­con­trent des dif­fi­cultés dans leur util­i­sa­tion¹⁴. Des plans de déploiement du numérique, de for­ma­tion et d’ac­com­pa­g­ne­ment sont donc néces­saires pour remédi­er à cette sit­u­a­tion. Les espaces « France Ser­vices », qui offrent une aide de prox­im­ité, con­stituent une ini­tia­tive intéres­sante pour faciliter l’ac­cès des publics les plus fragiles.

Par­al­lèle­ment, la sécu­rité des ser­vices en ligne est un enjeu majeur. Les inci­dents de sécu­rité, comme celui sur­venu sur « France Tra­vail¹⁵ », peu­vent éroder la con­fi­ance des citoyens. Il est donc essen­tiel de ren­forcer la cyber­sécu­rité des entités publiques en s’ap­puyant sur les recom­man­da­tions de l’ANSSI et en adop­tant de nou­velles approches comme le pen­e­tra­tion test­ing, le bug boun­ty et le red team­ing¹⁶¹⁷.

Enfin, Li et Xue pro­posent une adap­ta­tion du mod­èle de DeLone et McLean pour étudi­er la con­fi­ance post-util­i­sa­tion des ser­vices publics dans les munic­i­pal­ités chi­nois­es¹⁸. Leurs résul­tats con­fir­ment l’im­por­tance de la con­fi­ance dans le gou­verne­ment, dans Inter­net et dans la qual­ité des ser­vices, tout en révélant que la per­cep­tion de la con­fi­den­tial­ité et de la sécu­rité joue un rôle moins sig­ni­fi­catif dans ce con­texte spécifique.

Pour ren­forcer la con­fi­ance des citoyens dans les ser­vices numériques de l’É­tat, il est essen­tiel de met­tre en œuvre un ensem­ble de bonnes pra­tiques. Ain­si, l’une des pre­mières exi­gences est de garan­tir une trans­parence des accès aux infor­ma­tions et de leur util­i­sa­tion. Pour cela, les admin­is­tra­tions doivent com­mu­ni­quer de manière claire et acces­si­ble sur les final­ités des don­nées col­lec­tées et sur les mesures de sécu­rité mis­es en place comme l’exige le Règle­ment Général sur la Pro­tec­tion des Don­nées (RGPD). Par ailleurs, les citoyens doivent être infor­més de leurs droits (accès, rec­ti­fi­ca­tion, oppo­si­tion) et des modal­ités pour les exercer¹⁹.

La sim­plic­ité d’u­til­i­sa­tion des inter­faces numériques est égale­ment essen­tielle pour met­tre en con­fi­ance l’usager. En effet, un usager qui com­prend ce qu’on lui demande et à quoi sert une procé­dure sera plus enclin à la réalis­er de manière numérique tan­dis qu’un usager ne dis­posant pas de cette maîtrise aura ten­dance à chercher une aide humaine pour se ras­sur­er. Ain­si, les ser­vices numériques doivent être conçus de manière intu­itive et ergonomique, en ten­ant compte des besoins et des com­pé­tences de tous les citoyens, notam­ment ceux dis­posant d’un hand­i­cap. La créa­tion du Design Sys­tème de l’État a pour objec­tif d’harmoniser les sites web des admin­is­tra­tions français­es, ce qui facilite l’appréhension par les usagers et per­met la prise en compte de mul­ti­ples règles d’accessibilité de manière native (ges­tion du con­traste, sys­tème de couleur, etc. ).

Les travaux révè­lent que la con­fi­ance dans les ser­vices numériques de l’État repose d’abord sur la con­fi­ance dans le gou­verne­ment lui-même

Il est égale­ment par­ti­c­ulière­ment effi­cace d’associer les citoyens à la con­cep­tion des nou­veaux ser­vices publics numériques. Les travaux de Brand­sen et al. décrivent plusieurs cas d’usage ayant cet objec­tif d’association²⁰ : tout d’abord, l’u­til­i­sa­tion de plate­formes numériques pour faciliter l’in­té­gra­tion sociale et l’ac­cès aux ser­vices publics en Suède ; puis, l’apport des tech­nolo­gies d’information et de com­mu­ni­ca­tion pour préserv­er l’autonomie des per­son­nes âgées dans les munic­i­pal­ités fla­man­des ; et enfin, l’u­til­i­sa­tion de la tech­nolo­gie portable et des smart­phones pour la sur­veil­lance de la san­té à dis­tance, sur des patients hon­grois souf­frant de mal­adies car­diaques chroniques.

Afin d’amélior­er la con­fi­ance des organ­i­sa­tions privées ou tierces (asso­ci­a­tions, ordres pro­fes­sion­nels, etc.) envers les ser­vices publics numériques, les ser­vices publics doivent met­tre en place des indi­ca­teurs de qual­ité pour les éval­uer et amélior­er en con­tinu. Les indi­ca­teurs peu­vent porter sur la sat­is­fac­tion envers chaque ser­vice numérique, le niveau de disponi­bil­ité des appli­ca­tions, le nom­bre d’incidents de sécu­rité, le délai de réponse en cas de sol­lic­i­ta­tion des util­isa­teurs, etc. Par ailleurs, cette con­fi­ance doit égale­ment être appro­fondie de manière qual­i­ta­tive avec la mise à dis­po­si­tion de doc­u­men­ta­tion claire et com­plète facil­i­tant l’utilisation de ser­vices, la mise en place de canaux de dis­cus­sions per­me­t­tant les échanges autour de chaque solu­tion numérique pour informer des main­te­nances pro­gram­mées ou des inci­dents ren­con­trés, amélior­er les pro­duits, cor­riger les anom­alies et anticiper les nou­veaux besoins. 

Ce pro­grès s’ac­com­pa­gne d’un défi fon­da­men­tal : établir la con­fi­ance entre les con­cep­teurs et les util­isa­teurs des ser­vices publics. Pour y par­venir, il est néces­saire de répon­dre à de mul­ti­ples attentes : offrir une par­faite clarté dans la façon dont les don­nées sont util­isées, pro­pos­er des ser­vices numériques ergonomiques et sim­ples d’utilisation, garan­tir la sécu­rité des sys­tèmes et des don­nées asso­ciées, et répon­dre aux attentes spé­ci­fiques des util­isa­teurs, qu’ils soient des citoyens, des agents publics ou des entre­pris­es. Ain­si, ren­forcer la con­fi­ance néces­site de met­tre en place une démarche qui intè­gre en con­tinu des aspects tech­nologiques ain­si que des dimen­sions davan­tage organ­i­sa­tion­nelles et humaines.

Par ailleurs, établir la con­fi­ance requiert naturelle­ment de met­tre en œuvre les meilleures pra­tiques dans les domaines de l’inclusion et de l’accessibilité puisque les ser­vices publics ont, en pri­or­ité, voca­tion à apporter un ser­vice aux per­son­nes vul­nérables. De sur­croît, une atten­tion par­ti­c­ulière doit être don­née à la sécuri­sa­tion des don­nées, des sys­tèmes et des com­mu­ni­ca­tions pour assur­er à chaque util­isa­teur que les ser­vices publics numériques offrent un ser­vice meilleur que les procé­dures qui les ont précédées. Ain­si, le numérique apporte une trans­for­ma­tion de la manière de ren­dre le ser­vice pub­lic pour com­bin­er immé­di­ateté, ubiq­ui­té et sim­plic­ité tout en éle­vant le niveau de con­fi­ance. C’est pourquoi la cyber­sécu­rité joue un rôle fon­da­men­tal pour prévenir les inci­dents qui pour­raient détru­ire, ralen­tir ou ternir la répu­ta­tion des ser­vices publics numériques.

Pour con­clure, la con­fi­ance envers les ser­vices numériques publics ne saurait être dis­so­ciée de celle envers l’État lui-même. C’est, en effet, en investis­sant dans des straté­gies de trans­parence, de col­lab­o­ra­tion et de sécuri­sa­tion que les gou­verne­ments peu­vent favoris­er l’adoption des out­ils numériques. Il s’agit d’un proces­sus qui, bien que com­plexe, est fon­da­men­tal pour bâtir un « e‑Government » qui soit à la fois durable et inclusif.