« La diplomatie du carbone devient un enjeu de puissance et de souveraineté »

La Com­mis­sion européenne a été chargée par les États mem­bres de l’UE d’élaborer pour le mois de juin 2021 un mécan­isme d’ajustement car­bone aux fron­tières de l’Europe pour pénalis­er les expor­ta­teurs étrangers qui ne respectent pas les objec­tifs de réduc­tion de gaz à effet de serre des 27. Que peut-on en atten­dre concrètement ?

Ce mécan­isme vise à créer une égal­ité de traite­ment entre les indus­tries pro­duisant en Europe et soumis­es aux con­traintes de l’ETS [sys­tème com­mu­nau­taire d’échange de quo­tas d’émis­sion] et celles pro­duisant à l’étranger et expor­tant leurs biens en Europe. Ain­si, l’objectif est d’éviter des fuites de car­bone à mesure que la con­trainte du prix du car­bone va se ren­forcer (ce prix ayant atteint les 50 € / tonne) via un accroisse­ment des impor­ta­tions ou une délo­cal­i­sa­tion des activ­ités indus­trielles pol­lu­antes, et d’éviter que les pro­duc­teurs étrangers ne soient favorisés par rap­port aux pro­duc­teurs européens. 

Dans un sec­ond temps, il s’agit de ten­ter d’inciter les pro­duc­teurs étrangers à réduire leur empreinte car­bone, et de pouss­er leurs États à met­tre en place des mesures sim­i­laires de tar­i­fi­ca­tion du car­bone. Le mécan­isme vis­erait cer­tains biens, comme l’acier, le ciment ou cer­tains pro­duits pétrochim­iques. Les expor­ta­teurs devront prou­ver que leurs émis­sions sont moins forts que le taux moyen qui leur est appliqué s’ils veu­lent en être exonérés, ou mon­tr­er qu’il y a chez eux des con­traintes directes et indi­rectes qui ont un effet équiv­a­lent au prix du car­bone en Europe. Pour être com­pat­i­ble avec les règles de l’OMC, il faut que ce mécan­isme soit non dis­crim­i­nant – si bien qu’il doit s’appliquer à tous et néces­site une réduc­tion pro­por­tion­nelle des quo­tas d’émissions gra­tu­its en Europe dont béné­fi­cient les indus­triels. Les recettes doivent aller ali­menter le bud­get européen, aider à financer les plans de relance, mais aus­si être en par­tie redis­tribués aux États d’origine pour qu’ils avan­cent dans leur proces­sus de décarbonation.

Les prob­lèmes sont toute­fois mul­ti­ples : quels biens vis­er ? Com­ment tenir compte des pays où il n’y a pas de marché car­bone, mais des con­traintes règle­men­taires qui con­ti­en­nent un « shad­ow price » ? Com­ment ne pas s’aliéner des alliés tels que l’Inde et ne pas met­tre en péril le libre-échange ? Com­ment éviter que des pays et entre­pris­es ne détour­nent tout sim­ple­ment leurs expor­ta­tions très inten­sives en car­bone vers d’autres zones, ce qui ne règlerait rien au prob­lème ? Deux cer­ti­tudes exis­tent toute­fois : les entre­pris­es européennes vont être soumis­es à des con­traintes gran­dis­santes et doivent être pro­tégées de la con­cur­rence extérieure ; et les règles du com­merce inter­na­tion­al doivent inté­gr­er les enjeux des exter­nal­ités envi­ron­nemen­tales et cli­ma­tiques qui sont par­faite­ment légitimes.

Peut-on par­ler de diplo­matie du carbone ?

Idéale­ment, il faudrait qu’un prix mon­di­al du car­bone émerge au sein du G20, et qu’il soit mis en place par toutes les grandes puis­sances indus­trielles en avançant gradu­elle­ment – un prix plus élevé pour les pays les plus rich­es, et un prix moins élevé d’abord pour les moins avancés. Il faudrait qu’il y ait partout un mou­ve­ment de ren­force­ment et de con­ver­gence de cette tar­i­fi­ca­tion et des secteurs qui y sont soumis. 

Mais c’est loin d’être le cas. L’Europe est un grand marché économique qui a glis­sé vers une con­struc­tion poli­tique. Le « Green deal », la neu­tral­ité car­bone, ain­si que les plans de relance post Covid-19, lui con­fèrent désor­mais une respon­s­abil­ité majeure : celle de coor­don­ner le proces­sus de décar­bon­a­tion en Europe, en s’assurant que cela ren­force le bien-être de tous les Européens, crée de la richesse et ren­force la cohé­sion régionale. 

L’UE ne peut réus­sir si elle ne mobilise pas tous les instru­ments dont elle dis­pose pour attein­dre cet objec­tif : la poli­tique com­mer­ciale, la poli­tique indus­trielle, la poli­tique fis­cale. Il y a bel et bien une diplo­matie du car­bone qui devient un enjeu de puis­sance et de sou­veraineté, mais sa mise en œuvre requiert de la puis­sance. Pour l’instant, l’UE a sus­cité un élec­tro­choc à tra­vers le monde, et toutes les cap­i­tales et grands indus­triels scru­tent de très près les pré­parat­ifs qui sont engagés, car cha­cun com­prend que les impacts peu­vent être immenses. C’est pour cela aus­si que les pres­sions sont à la hau­teur, et que l’Europe risque finale­ment de met­tre en place un mécan­isme min­i­mal sans réelle enver­gure, mais qui pour­rait avoir voca­tion à se ren­forcer. À titre d’exemple, les États-Unis n’ont pas de marché car­bone, mais peu­vent se dot­er d’une règle­men­ta­tion équiv­a­lente : com­ment mesur­er cela ? La Chine en a un, mais qui démarre au même rythme que l’ETS en Europe il y a une dizaine d’année : peut-on s’en sat­is­faire ? Une chose est claire : si l’Europe ne défend pas ses intérêts et si sa tran­si­tion détru­it plus d’emplois qu’elle n’en crée, ou appau­vrit des villes et régions, c’est l’ensemble de l’édifice européen qui s’effondrera, et la tran­si­tion qui sera mise à mal. 

La Pologne, pre­mier pays européen émet­teur de GES en rai­son de ses cen­trales à char­bon, envis­age de con­stru­ire des réac­teurs nucléaires pour amélior­er son empreinte car­bone, mais aus­si pour sor­tir de son isole­ment au sein même de l’UE. Peut-on par­ler de suc­cès diplomatique ? 

C’est un immense suc­cès diplo­ma­tique pour l’UE, qui a su éviter que la cohé­sion européenne ne se brise et s’assurer que la Pologne s’associe aux objec­tifs de 2030 et 2050 avec, évidem­ment, des mesures qui tien­nent compte de sa sit­u­a­tion spé­ci­fique. Le nucléaire est une solu­tion effi­cace pour per­me­t­tre à la Pologne de fer­mer pro­gres­sive­ment ses cen­trales à char­bon, aux côtés de l’éolien, de l’efficacité énergé­tique et des inter­con­nex­ions. La posi­tion anti-nucléaire de l’Allemagne paraît à cet égard totale­ment anachronique et prob­lé­ma­tique : Berlin peut-il deman­der à la Pologne de suiv­re son mod­èle de Energiewende, extra­or­di­naire­ment coû­teux et inefficace ?

Cer­tains pays vont-ils pâtir de cette diplo­matie du carbone ?

Il y a dans le monde qua­tre types de pays face au cli­mat : les grands émet­teurs, tant his­toriques que par habi­tant (USA en tête, puis Chine, Europe, Russie et Japon) ; les grands émet­teurs, mais qui émet­tent peu his­torique­ment et par habi­tant, et qui sont en développe­ment (Inde, Brésil) ; ceux qui ont peu émis his­torique­ment et qui ont d’immenses émis­sions par habi­tants (Moyen-Ori­ent) ; et tous ceux qui n’émettent pra­tique­ment pas et seront les grandes vic­times du change­ment cli­ma­tique (Afrique sub-sahari­enne). Il est clair que les pre­miers doivent faire plus que les autres, et plus vite, en aidant les plus vulnérables. 

Il est aus­si néces­saire que les pays en développe­ment réduisent l’intensité car­bone de leur économie, mais ils ne peu­vent pas réduire le vol­ume de leurs émis­sions aus­si vite que les autres. Ceux-là doivent être accom­pa­g­nés dans leurs efforts. C’est le cas de l’Inde. Enfin, ceux qui ont les émis­sions les plus élevées et qui ne s’engagent pas assez doivent logique­ment subir des con­traintes et pres­sions à tous les niveaux, et de manière gran­dis­sante. Un change­ment de par­a­digme s’opère en effet, l’Australie d’ailleurs est très isolée, et dans une moin­dre mesure, la Russie, l’Arabie saou­dite, la Turquie, le Brésil. Avec le développe­ment des mesures cli­ma­tiques coerci­tives (com­merce, tar­i­fi­ca­tion du car­bone, aide au développe­ment), de la finance verte, et des pos­si­bles boy­cotts, ces pays devront repeser le pour et le con­tre, et se résoudre à l’évidence.